Análisis de la ayuda oficial al desarrollo para la cobertura de las necesidades sociales básicas

Resumen

RESUMEN DE LA TESIS DOCTORAL DE D./Dª YOLANDA MUÑOZ OCAÑA ANÁLISIS DE LA AYUDA OFICIAL AL DESARROLLO PARA LA COBERTURA DE LAS NECESIDADES SOCIALES BÁSICAS 1. Introducción y motivación de la tesis Comienza la tesis con la constatación de que si bien hay consenso respecto a considerar la cobertura de las Necesidades Sociales Básicas (NSB) como derechos humanos fundamentales y la vía a transitar para llegar a un verdadero desarrollo humano de todos los individuos, no es menos cierto que los datos que arrojan los Países en Desarrollo (PED) en distintos continentes nos indican que hay lugares que aún distan mucho del acceso universal a la educación, a la salud básica y reproductiva o al agua potable. Desde el punto de vista de la Economía Política del Desarrollo, encuadramos nuestro trabajo dentro del paradigma propugnado por la escuela alternativa, que concibe el subdesarrollo como la privación en la cobertura de las necesidades básicas, por lo que el desarrollo implicaría un proceso multidimensional en el que aumenten las capacidades y procure la satisfacción efectiva de las necesidades básicas de los individuos, tanto a corto como a largo plazo. La desventaja que sufren los individuos de países que no disponen de recursos nacionales para poder garantizar la provisión de SSB universales debe ser paliada con la ayuda externa, de tal manera que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) se concibe como un mecanismo de redistribución de la renta a escala internacional, que contribuya a igualar las oportunidades de desarrollo de los países socios o, lo que desde nuestro punto de vista debe ser el motor de desarrollo, de sus habitantes. Desde este marco y en la búsqueda de qué se ha hecho y de qué se podría hacer para avanzar en dichas coberturas, la presente tesis ha tratado de caracterizar la AOD para SSB en el siglo XXI, tanto a nivel agregado, como sectorial, para finalmente, proponer un modelo normativo que permita priorizar y dar un trato favorable a los países peor situados por coberturas. 2. Contenido de la investigación El trabajo ha comenzado con una revisión bibliográfica de los acontecimientos, autores y acuerdos fundamentales en materia de cobertura de NSB desde su nacimiento hasta la actualidad. Si algo ha marcado la cooperación internacional a lo largo del más de medio siglo de existencia ha sido la firma de numerosos compromisos y acuerdos que han afirmado, confirmado y reafirmado una y otra vez, resultando a veces irritante por la insistencia, la necesidad de que la cobertura de los Servicios Sociales Básicos (SSB) en los PED sea efectiva y universal así como la prioridad que debe conceder la cooperación internacional a dicha meta. Las líneas fundamentales que se han marcado en esta materia han sido: procurar un esfuerzo serio por parte de los países donantes respecto a la cuantía de la ayuda (a través del compromiso del 0,7%), reorientar la ayuda a SSB (a través del acuerdo 20/20), fijar objetivos de cobertura mensurables y con fecha de consecución (a través de los ODM) y buscar una mayor coordinación entre donantes y entre la política de asignación de éstos con los objetivos de los países socios (a través de los conocidos acuerdos de eficacia de la ayuda de París, Accra, Busan). Al mismo tiempo, muchos autores y organismos internacionales a lo largo del periodo han avalado con sus estudios la necesidad de la cobertura de NSB para el logro del desarrollo humano. Si bien es cierto que no existe un acuerdo general sobre qué considerar necesidades básicas, hay sectores claramente coincidentes en las distintas acepciones del término: educación, salud y agua potable están presentes en todas las referencias. Coincidentes en la importancia de que los individuos de cualquier país del mundo puedan disfrutar de sus necesidades cubiertas, numerosos estudios analizados difieren en los caminos a su consecución, en la implicación que propugnan de los agentes del desarrollo así como en la forma de medir su grado de consecución. Partiendo, pues, de la práctica unanimidad en la importancia crucial de la prestación de los SSB, se ha realizado un exhaustivo análisis de datos, con el fin de caracterizar la ayuda para SSB en el siglo XXI. El análisis descriptivo respecto a la AOD en el periodo 2000-2011 revela el crecimiento de la cuantía de la ayuda para SSB, por encima del aumento de la AOD total, lo que implica una mayor orientación de la ayuda a SSB a lo largo del periodo, con dos sectores claramente destacados: Programas y Políticas de Población y Salud Reproductiva en cabeza, seguido de Salud básica. Respecto a los donantes bilaterales, mientras que los principales donantes bilaterales por volumen de AOD total, Estados Unidos y Japón, coinciden con los mayores volúmenes para SSB, añadiéndoles Reino Unido, no son estos los más comprometidos con la ayuda, situándose a la cabeza Noruega y Países Bajos. Respecto a los donantes multilaterales, existe una mayor especialización por sectores, por lo que un número importante de organismos superan el 20% de AOD para SSB; entre los principales encontramos la Asociación Internacional de Fomento del Banco Mundial, el Fondo Mundial de lucha contra el SIDA, Tuberculosis y Malaria y la Comisión Europea. En cuanto a receptores de AOD para SSB, Asia, fundamentalmente India, y África, donde destacan Tanzania y Etiopia, se reparten la mayoría del importe de la ayuda. A pesar de encontrar datos alentadores, no todo ha sido positivo a lo largo del periodo. Hay que destacar, en primer lugar, la volatilidad de la ayuda, que impide a los receptores acometer proyectos a medio y largo plazo, en sectores tan necesitados de estabilidad como Educación y Salud básica. En segundo lugar, la crisis económica de los países tradicionalmente donantes, fechada en 2007, comienza a trasladarse a partir del 2009 a la realidad de la ayuda para SSB, con una caída en los compromisos globales de los donantes (y una clara repercusión sobre el cumplimiento del 0,7%) y truncando la tendencia seguida de mejora en el cumplimiento del compromiso 20/20 a lo largo del periodo. Por último, aun cuando existe cierta relación entre el grado de necesidad del país y el nivel de ayuda asignado, tanto a nivel agregado como sectorial, se identifica un número considerable de países que a pesar de tener indicadores de cobertura críticos están prácticamente excluidos de la ayuda, lo cual parece incongruente con los compromisos adquiridos internacionalmente por parte de los donantes. Para determinar el grado de acuerdo entre los compromisos asumidos por parte de los países y organismos multilaterales donantes y la distribución geográfica de su ayuda se han utilizado instrumentos de evaluación de la asignación de la ayuda en función del grado de necesidad del receptor, como son las curvas de concentración de la ayuda y el índice Suits. Para aplicar esta metodología se han analizado los índices e indicadores disponibles para medir el grado de cobertura de las poblaciones en sus NSB, de lo que extraemos una conclusión relevante: aun cuando podemos encontrar un numeroso elenco de índices e indicadores teóricamente formulados y muy adecuados para el fin previsto, la disponibilidad de datos de la mayoría de ellos y, sobre todo, de los países target en nuestro análisis, aquellos peor situados, es claramente insuficiente, percibiendo claramente cómo la falta de cobertura de SSB se concreta también en falta de cobertura estadística. Ello nos ha obligado, en numerosas ocasiones, a prescindir de análisis más exactos o rigurosos e incluir aproximaciones más alejadas del objetivo. Al margen de estas salvedades, no menores, las conclusiones del análisis pormenorizado de curvas de concentración indican que, como corroboran muchos estudios previos, la necesidad del país receptor no es el único criterio y, en ocasiones, un criterio poco relevante, a la vista del comportamiento en la asignación de la ayuda por parte de los donantes. Aunque no parecen existir diferencias significativas entre la asignación de la ayuda bilateral y multilateral, sí encontramos diferencias significativas entre donantes. Por ejemplo, entre los principales donantes para SSB, a saber, Estados Unidos, Japón, Alemania y, en menor medida, Reino Unido, muestran una asignación regresiva desde el punto de vista de la necesidad; solo Países Bajos y Canadá muestran cierta progresividad en la asignación. España se sitúa a la cola, mostrando la curva más regresiva de cuantas se han analizado. El análisis sectorial pone de manifiesto que la asignación para los cuatro sectores básicos en ningún caso es progresiva: mientras que el sector de Educación básica es claramente regresivo, Salud básica, Políticas y programas de Población y Salud reproductiva y Agua potable y Saneamientos básicos rondan la equidistribución. Asimismo, se observan países con muy reducidas coberturas de sus NSB que han resultado claramente infra-asignados por la ayuda internacional, mientras que, según donantes, otros países en mejor posición respecto a coberturas consiguen una mayor asignación en la ayuda. A partir de esta constatación, proponemos un modelo que, a partir del enfoque de igualdad de oportunidades, por el cual se debe tratar de realizar una asignación desigual en función de la situación de partida, trate de paliar las desemejanzas existentes entre individuos por el hecho de pertenecer a distintos países con distintos niveles de cobertura. El punto de partida del modelo es la asignación real de cada donante para un periodo, y propone aquella distribución de la ayuda más acorde con la búsqueda de la igualdad de oportunidades y, a su vez, más cercana a la distribución efectivamente realizada, ya que presupone que la asignación hecha no es aleatoria sino que responde a criterios de asignación intencionados por parte del donante. En la definición del modelo creemos que es imposible establecer objetivamente una curva óptima de asignación, ya que esto implicaría la definición de cuánto más se le asigna a un receptor con peores coberturas que a otro con mejores, diferencial difícilmente cuantificable. Al no estar en condiciones de buscar un óptimo, el modelo buscará la asignación más acorde a la necesidad del receptor a partir de la real, lo que provocará una asignación propuesta distinta para cada donante y, por tanto, se podrá comparar cada asignación real con la propuesta individualmente, pero no podremos determinar las diferencias comparativas entre donantes. Debemos resaltar que el modelo goza de una gran flexibilidad pues permite a cada donante diseñar políticas de asignación de AOD ¿a medida¿ incluyendo sus propios intereses. Esto podría generar mayor descoordinación entre donantes, lo que a su vez podría redundar en una menor complementariedad, alineamiento con las políticas del receptor, y en definitiva menor eficacia de la ayuda. Para evitarlo los donantes bilaterales deberán tener claras las directrices de la cooperación internacional y respetar los objetivos marcados por la agenda internacional para superar el problema de la escasez de coberturas. Es decir, respetar en su distribución de la ayuda sus políticas de cooperación nacionales que, a su vez, deberían ser coherentes con la política de desarrollo internacional. En cualquier caso, esta herramienta también puede ser utilizada por organismos multilaterales que pueden tener menos ataduras o intereses particulares en su gestión de la AOD que los donantes bilaterales. 3. Conclusiones Además de las conclusiones sobre el análisis descriptivo ya expuestas en el contenido de la investigación, el uso de la curvas de concentración citada nos ha permitido extraer algunas conclusiones metodológicas. En primer lugar, respecto al cálculo de áreas respecto a la diagonal como referencia para medir la progresividad o regresividad de la asignación; esto nos parece poco apropiado, ya que el comportamiento por tramos de la curva puede dar lugar a conclusiones erróneas. Respecto a la distribución sectorial de la ayuda, se detectan diferencias significativas en las coberturas sectoriales de países socios con valores similares a nivel agregado, lo que implica la necesidad de desagregar sectorialmente para analizar la adecuación al grado de necesidad para cada sector. En segundo lugar, respecto a la población; las curvas deben tomar como referencia la población realmente carente de coberturas y no la población total del país, ya que este último dato podría distorsionar los resultados. Por otra parte, se debe seleccionar la población que carece de cobertura en sus necesidades más básicas, y no necesariamente la más pobre, aunque en casos de extrema pobreza suelen coincidir, pues como sabemos en la actualidad la geografía de la pobreza ha cambiado notablemente con respecto al patrón existente en los 90. En dicha época el 94,5% de los pobres vivían en países de bajo ingreso y solo un 5,5% en países de ingreso medio, sin embargo, en la actualidad hay cerca de 1000 millones de pobres (dos tercios del total) que están viviendo en países de renta media, y el tercio restante (unos 300 millones) reside en países de bajo ingreso (Summer, 2011). El problema de la pobreza en los países de renta media reside en una mala distribución de la renta más que a las carencias extremas del país. Por último, respecto al índice Suits, considerado el contraparte estadístico de las curvas de concentración; el índice, que pretende determinar si la asignación es progresiva o regresiva, tiene limitaciones demasiado relevantes de cara a su interpretación: su valor corresponde a las áreas por encima (valor negativo del índice) y por debajo (valor positivo) de la diagonal, por lo que toma como referencia la equidistribución, lo cual no responden a una distribución desigual en función de la necesidad; además, compensa áreas negativas y positivas, tomando el mismo valor el índice tanto para la equidistribución como para distribuciones que son progresivas en un tramo y regresivas en otro; además, para el índice es indiferente si las áreas por encima se producen en los primeros tramos, lo cual correspondería, en principio, a la progresividad, o en los últimos tramos, lo cual indicaría regresividad. Al aplicar el modelo, las diferencias entre la asignación propuesta y la real, volcadas en un gráfico de diferencias (tanto positivas como negativas) y en un índice de ineficiencia, nos permiten llegar a conclusiones importantes: en primer lugar, para determinar la progresividad o regresividad de la asignación no se debe atender a la forma de la curva respecto a la bisectriz, sino a la asignación por tramos, o lo que es lo mismo, por países. Esta es una conclusión relevante ya que pone en cuestión la validez de las conclusiones extraídas a partir de las curvas de concentración únicamente. Es posible que una curva aparentemente regresiva haga una infra-asignación en algún o algunos países del primer tramo y esto la condene a permanecer por debajo de la diagonal, aunque las asignaciones restantes, país a país, sean progresivas. En el otro extremo encontramos que es posible que sobre-asigne a algún país del primer tramo y eso garantice que la curva transcurra por encima de la bisectriz a pesar de realizar el resto de asignaciones poco acordes con la necesidad y la población del receptor. Por tanto, se hace necesaria otra herramienta complementaria de valoración sobre la progresividad o regresividad de la ayuda en función de la necesidad, como las curvas de diferencias y el índice de ineficiencia, tanto agregado como por tramos, aportados por el modelo. En conclusión, la carencia en coberturas de educación, salud básica o reproductiva o en acceso a agua potable sigue en el siglo XXI presente en numerosos puntos del planeta, con una presencia más virulenta en los continentes asiáticos y africanos. Considerando la Ayuda Oficial al Desarrollo realmente como una ¿ayuda¿, es decir, un apoyo a los gobiernos de los países en desarrollo para la financiación en la provisión de servicios básicos, y en un momento especialmente trágico en cuanto al volumen de fondos destinados recortados por la crisis, es más necesario que nunca redirigir esa ayuda a aquellos lugares en que la autofinanciación y otras formas de cooperación, como las remesas de sus emigrantes, sean más esquivas. El uso del modelo propuesto podría ayudar a países y organismos donantes a revisar su asignación actual y redireccionar los flujos de fondos en esta línea. 4. Bibliografía Alesina A. and D. Dollar (2000), `Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?¿, Journal of Economic Growth 5: 33-63 Baulch B. (2006), `Aid Distribution and the MGDs¿, World Development 34 (6): 933-950 Collier P. and D. Dollar (2002), `Aid allocation and poverty reduction¿, European Economic Review 46: 1475-1500 Hicks, N. and P. 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