La ordenación del litoral

Resumen

1. El litoral es un espacio vital en el que se dan cita una gran variedad de ecosistemas, caracterizados todos ellos por su singularidad ecológica y su extrema fragilidad ante cualquier alteración. Se trata además de un espacio altamente demandado por diversas actividades económicas: actividades primarias, como la agricultura intensiva, la acuicultura o la pesca; actividades industriales que pre-cisan de una gran disponibilidad de agua; actividades terciarias como el turismo o los puertos de-portivos y, finalmente, la construcción residencial. 2. Estas presiones, fundamentalmente las provenientes de la construcción turística y residencial han alterado el frágil equilibrio ecológico del medio, produciendo un importante deterioro del litoral. Se han construido miles de edificios que han despojado a la costa de sus características naturales y, con ello, de su mayor atractivo. Importantes tramos de costa de las regiones mediterráneas e insulares literalmente saturados son buena muestra de ello, dando lugar en muchas zonas del litoral al deno-minado ¿apiñamiento costero¿. 3. En tales circunstancias es necesario abordar de forma integral la ordenación del litoral. Ello está condicionado por la dispersión y fragmentación de las competencias sobre el mismo: todas las ad-ministraciones territoriales tienen competencias sobre la costa, competencias que además se ejercen de un modo fragmentario o sectorial siguiendo, en este punto, el modelo administrativo tradicional de nuestro Estado, heredado por las Comunidades Autónomas. 4. El eficiente gobierno del litoral depende ante todo de su planificación y gestión integrada y de la adopción de políticas de cooperación y coordinación, en primer lugar en el seno de cada adminis-tración; en segundo lugar, entre las distintas administraciones competentes; y, por último y trascen-diendo los límites convencionales de la coordinación, con todos los agentes sociales implicados. Todo ello compromete una nueva gobernanza para el litoral. PRECISIONES SOBRE EL ESPACIO LITORAL 5. En nuestro ordenamiento jurídico, la determinación del ámbito del litoral no recibe una respuesta única, pues depende del objeto de la norma. Forma parte del mismo, en cualquier caso, la zona de transición entre el mar y la tierra (zona marítimo terrestre). 6. Para la ordenación que postulamos, cuyo objeto es el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la pro-tección del medio ambiente y, la utilización racional del territorio, el espacio ordenado debe abar-car, desde luego la zona marítimo terrestre, pero también el espacio terrestre cuyo límite interior debe coincidir con el de aquellas actividades humanas influidas por el mar, así como el espacio ma-rino, de una importancia notoría para la economía de las poblaciones costeras y donde las interac-ciones entre ambos medios tanto desde una perspectiva económica como ambiental no admiten dis-cusión. 7. Ésta es la posición adoptada por las Naciones Unidas que preconiza un enfoque integrado en la ordenación del medio marino y de las zonas costeras orientado hacia la previsión y la prevención (Conferencia de Medio Ambiente celebrada en Rio de Janeiro en 1992). Ésta es también la posición adoptada por la Unión Europea en diversos documentos que hoy conducen la política común sobre el medio marino y las zonzas costeras. Ésta es, o debiera ser, también la posición de nuestro Estado al asumir obligaciones internacionales como las derivadas de la suscripción del Protocolo para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras del Mediterráneo. 8. El planeamiento territorial andaluz ha delimitado el espacio litoral haciendo coincidir el límite interior con el de los términos municipales litorales y el límite exterior o marino con el mar territorial, en tal sentido las Directrices Regionales del Litoral de Andalucía aprobadas por Decreto 118/1990, de 17 de abril y el Plan Andaluz de Ordenación del Territorio aprobado por Decreto 206/2006, de 28 de noviembre, además de los Planes de Ordenación del Territorio de carácter subregional que establecen prescripciones normativas sobre el mar. 9. Esta posición encuentra un obstáculo en la postura mantenida por nuestros tribunales, que niegan que el mar forme parte del territorio de los municipios litorales y por supuesto de las CCAA. Como quiera que el territorio es el ámbito de eficacia de las normas o de ejercicio de las competencias, es obvio que tal doctrina conduce a la negación de las competencias autonómicas sobre el mar, entre ellas las derivadas de la ordenación del litoral. 10. Sin embargo ésta no es la conclusión a que se llega desde el análisis de nuestro derecho positivo y más en concreto de nuestra Constitución y Estatutos de Autonomía. La Comunidad Autónoma de Andalucía ejerce una pluralidad de competencias sobre el mar en materias tan diversas como la or-denación del litoral, ecosistemas naturales y espacios naturales protegidos; marisqueo y pesca en aguas interiores; transporte marítimo; patrimonio arqueológico subacuático; o salvamento marítimo. Lo que difícilmente se explica sin admitir que, como mínimo, el mar territorial forma parte del terri-torio autonómico. 11. También hemos afirmado la existencia de importantes competencias ejecutivas de los munici-pios sobre el mar, en especial en relación con las aguas interiores, en tal sentido se manifiesta el artículo 115.d) LC; el artículo 8 TRLPMM; y los artículos artículos 67 y 69 y 56 , también del TRLPMM; o por último la Directiva Marco del Agua, razonándose que sí los ríos, lagos y aguas continentales forman parte del territorio municipal, siendo equiparados éstos a las aguas interiores. SOBRE LA ORDENACIÓN TERRITORIAL 12. Para el ejercicio de la función pública ordenación del territorio las diversas leyes autonómicas que regula esta materia han incorporado una gran variedad de instrumentos de planificación que dificultan su modelización. Nosotros hemos clasificado los planes territoriales en cuatro grupos: a) los planes regionales que están llamados a ordenar la totalidad del territorio de una Comunidad; b) planes parciales o subregionales que ordenan un territorio variable que tiene como límite inferior el término municipal y como límite superior el territorio de la Comunidad Autónoma; c) los planes sectoriales que ordenan políticas no generales pero con una gran incidencia territorial, grupo en el que se incardinan, en la mayoría de las CCAA, los planes de ordenación del litoral; d) por último, un grupo residual, al que hemos denominado otros instrumentos, de difícil clasificación pues en él hemos incluido tanto actuaciones a realizar en desarrollo del plan regional que podríamos denominar planes de gestión, como planes que a su vez tienen por objeto tanto misiones de planificación como de gestión. 13. Entre los fines de la ordenación del territorio sobresale la búsqueda de un equilibrio territorial en el que sea posible integrar el desarrollo económico y social de la población con la conservación y mejora de los recursos naturales y patrimoniales. Entre éstos destaca sobremanera, en un país como el nuestro con casi 8.000 km de costa, el litoral, en el que se incluye tanto el espacio marítimo como el terrestre. 14. La función pública de ordenación del territorio es coincidente tanto en los fines como en los medios con las políticas Gestión Integrada de Zonas Costeras, cuyo origen se encuentra en la Re-comendación 2002/413/CE sobre la aplicación de la Gestión Integrada de las Zonas Costeras. Ésta incorpora entre sus estrategias la gestión sostenible de los recursos naturales, la protección de los ecosistemas costeros y el desarrollo económico y laboral de las poblaciones litorales. Entre los prin-cipios de la ordenación del territorio y de la Gestión Integrada de Zonas Costeras se puede destacar la necesidad de incorporar una perspectiva amplia y global, a largo plazo, con la participación de todas las partes interesadas, entre las que ha de incluirse tanto a las administraciones competentes en las distintas escalas territoriales como la sociedad a través de sus interlocutores económicos y sociales. 15. Esta función pública tiene como objetivo básico armonizar las actuaciones territoriales de las distintas Administraciones Públicas. Función de coordinación que en países descentralizados como el nuestro encuentra una especial dificultad, por cuanto las competencias sobre las acciones públicas con incidencia territorial está atribuida a diversos entes territoriales, dotados todos ellos de una amplia autonomía política. 16. Para realizar la función de armonización nuestro ordenamiento jurídico articula diversos meca-nismos de cooperación y coordinación. De los mismos puede deducirse un procedimiento general de cooperación y en su caso de coordinación común a las distintas funciones públicas que actúan en territorio. En la última fase del mismo, y a falta de acuerdo entre los entes públicos competentes, será preciso hacer valer, según la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional el criterio mar-cado por la Administración titular de la competencia prevalente o, como solución de lege ferenda, articular algún procedimiento arbitral. 17. Tras el análisis de la regla de la prevalencia se concluye que la concurrencia competencial entre las distintas políticas públicas que actúan en el territorio debe resolverse, por aplicación del método de la ponderación de intereses, y no por aplicación de la regla de la prevalencia, de modo que se tenga presente en primer lugar el uso racional del suelo por cuanto las políticas públicas relativas al mismo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible. 18. No obstante la posición que mantenemos, el Tribunal Constitucional afirma que la regla de la prevalencia es especialmente necesaria para resolver los supuestos de concurrencia de títulos com-petenciales en un mismo territorio, lo que no excluye la necesaria ponderación de los intereses en presencia. EN RELACIÓN A LAS COMPETENCIAS AUTONÓMICAS SOBRE LA ORDENACIÓN DEL LITORAL 19. El artículo 56.6 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Auto-nomía de Andalucía, opta por configurar la competencia exclusiva de ordenación del litoral de un modo amplio, extendiendo las competencias asumidas por nuestra Comunidad hasta los límites constitucionales posibles. Así, se incluyen en la misma la regulación de directrices y figuras de pla-neamiento territorial, la determinación de los usos del litoral y de las playas, la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, incluidas los que se realizan sobre el mar te-rritorial y la planificación y ubicación de las grandes obras públicas, como carreteras, ferrocarriles, aeropuertos y, sobre todo, por su incidencia en el litoral, los puertos ya sean o no de interés general. 20. Esa asunción amplia de competencias en materia de ordenación del litoral se hace ¿respetando¿ las competencias transversales del Estado, así como la ordenación de las ¿bases¿ en materias que, como el medio ambiente, necesariamente han de concurrir con la ordenación del litoral desde una perspectiva territorial. Ahora bien con el término ¿respetando¿ no habilita al Estado para que ejerza competencias en ordenación del litoral, sino que reconoce la existencia de otros títulos competen-ciales del Estado que pueden incidir sobre esta materia, como son el medio ambiente, la planifica-ción económica, la regulación de las condiciones básicas ... y, fundamentalmente, las atribuciones que le correspondan como titular del dominio público marítimo terrestre. 21. La consideración del dominio público como título de intervención permite entender sin mayores dificultades el reparto competencial sobre el mismo entre el Estado y las CCAA, pues tratándose de una serie de potestades, de medios instrumentales que el ordenamiento jurídico otorga para la con-secución de fines constitucionales, es natural que dichas potestades se descompongan, atribuyéndo-se a distintos entes territoriales. Así, corresponderá al Estado la regulación del régimen jurídico básico, que incluye los fines de la afectación, las garantías necesarias para su conservación, su de-limitación o deslinde y, por último, la delimitación de aquellos usos que sirvan para cualificarlo como tal. A la Comunidad Autónoma de Andalucía corresponderá la planificación física de ese te-rritorio, delimitando los usos permitidos y prohibidos en sentido amplio y la coordinación de las distintas políticas sectoriales que le afecten. 22. Las competencias más relevantes en la ordenación integral del litoral residen en el nivel auto-nómico. Será en consecuencia la Comunidad Autónoma de Andalucía quien deberá asumir el desa-rrollo de políticas tendentes a establecer una gestión integrada de las zonas costeras. SOBRE LA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS EN EUROPA 23. La Gestión Integrada de Zonas Costeras se inserta en el nuevo paradigma de la gobernanza. Éste parte de un concepto descentralizado de la dirección social que precisa la incorporación de los agen-tes sociales, la transparencia en la toma de decisiones, la formación de alianzas estratégicas, la búsqueda de acuerdos voluntarios, la accesibilidad de la información y, por último, la cooperación y coordinación de los distintos agentes públicos con competencias en el litoral, lo que resulta espe-cialmente relevante en estados descentralizados como el nuestro. 24. El carácter sofw law de la Recomendación GIZC ha supuesto un primer paso en un camino que debe proseguir y que, quizá, en su día, se traduzca en una Directiva. Sin embargo, ha tenido el méri-to de suponer una llamada de atención sobre el modelo de gestión que, en el caso de España, resultó insostenible, sobre todo a partir de la segunda mitad de los años 90 del siglo pasado. Además, las experiencias de los programas de demostración sin duda redundarán en la gestión costera del futuro. A lo anterior se une su influencia en normas de Derecho Internacional, como el Protocolo GIZC-MED que, éstas sí, como normas imperativas, obligarán a los Estados, que han de incorporar a sus ordenamientos jurídicos métodos de gestión integrada del litoral. No obstante esta por ver la inci-dencia que en el futuro pueda tener la GIZC en los ordenamientos internos ahora ya como instru-mento de la Política Marítima Integrada de la Unión Europea; lo mismo cabe predicar de su articu-lación normativa. 25. El Protocolo GIZC-MED obliga a la elaboración de una estrategia nacional para la gestión inte-grada de las zonas costeras, cuando menos de la cuenca mediterránea, así como a la elaboración o revisión, cuando ya existan, de los planes y programas costeros. Abogamos porque estos planes se integren en los planes territoriales del litoral elaborados por la mayoría de las Comunidades Autó-nomas por razones de eficacia y eficiencia; para aprovechar la experiencia de los planes territoriales y para cohonestar las soluciones dadas al espacio marino, terrestre y de transición. 26. La gestión integrada plantea dificultades para una administración que, como la española, se or-ganiza partiendo del modelo departamental. Desde una visión sectorial de la realidad se debe plani-ficar con criterios de integración incorporando la visión de otros departamentos administrativos, lo que provoca serias dificultades y conflictos ínsitos a la concepción misma del programa. SOBRE LA LEY DE COSTAS Y EL PLANEAMIENTO TERRITORIAL 27. El análisis de los planes regionales que ordenan el litoral hace aconsejable realizar una primera clasificación entre las Comunidades Autónomas que no han aprobado planes específicos para el li-toral (Islas Baleares y, con las matizaciones que más adelante se realizarán, Andalucía) y las Comu-nidades Autónomas que ha aprobado planes propios del litoral. Éstos a su vez se dividen en: a) aquéllos que utilizan las técnicas propias de la ordenación urbanística por lo que se designan como planes urbanísticos de ámbito supramunicipal (Cataluña y, en parte, Asturias); b) aquéllos otros que utilizan las técnicas propias de la ordenación territorial. Éstos últimos a su vez, se subdividen aten-diendo a sus fines, en dos subgrupos: 1) aquéllos que tienen por objeto principal la protección del litoral como un espacio singular, tanto por su valores ecológicos como por la sensibilidad del mismo ante cualquier actuación de transformación; en este sentido una característica de estos planes es la de intensificar las medidas de protección establecidas en la Ley de Costas, restringiendo los usos del litoral, (Galicia, Cantabria, Pais Vasco, y en parte, Asturias); 2) planes de ordenación del litoral que tienen como objetivo preferente la potenciación del desarrollo económico del espacio litoral (Comunidades de País Valenciano y Murcia). 28. La primera evidencia que resulta tras su estudio es que los planes de ordenación del litoral han sido tramitados y/o aprobados como una reacción tardía de los poderes públicos ante la presión que sobre el litoral venían ejerciendo los desarrollos urbanísticos aprobados por los ayuntamientos cos-teros, deterioro al que ha contribuido la carencia de un marco global que ordenase el territorio litoral estableciendo las directrices para la formulación de los planes municipales, armonizando los de-sarrollos locales y favoreciendo un entorno cooperativo entre las distintas entidades locales del lito-ral. Ello ha provocado la competencia entre ellas y una clara apuesta por un desarrollo que, desde una visión localista, ha pretendido favorecer de forma un tanto descontrolada la inversión y el desa-rrollo turístico del municipio, con un menoscabo más o menos grave del medio ambiente en general y del litoral en particular y en ocasiones, la perdida de elementos tradicionales que hubieran servido para cualificar el propio desarrollo turístico. 29. Un segundo elemento que debe destacarse son las dificultades del planeamiento territorial para encontrar un ámbito propio en que desenvolverse sujeto a un difícil equilibrio que no siempre se ha resuelto satisfactoriamente entre las competencias del Estado -en el caso del litoral su máximo ex-ponente legislativo lo representa, como sabemos, la Ley de Costas- y el respeto a la autonomía local, cuya manifestación más característica es el urbanismo. 30. Otro elemento común a todo el planeamiento territorial y urbanístico analizado es el respeto por las situaciones urbanísticas consolidadas y en curso de consolidación con la finalidad de evitar po-sibles y, aún imposibles, responsabilidades patrimoniales como consecuencia del cambio del pla-neamiento, lo que ha llevado a conservar los desarrollos urbanísticos ya iniciados, incluso más allá de lo que hubiera exigido la aplicación estricta de la legislación sobre responsabilidad patrimonial. 31. El espacio ordenado por los diferentes planes no siempre es coincidente. Así, la servidumbre de protección en Asturias se amplía hasta los 200 metros mediante el expediente de crear una ¿zona de protección especifica¿ de otros 100 metros medidos a partir de aquélla. Mayor variabilidad presente la zona de influencia que obliga a clasificar los planes en dos grupos: a) los que clasifican la zona de influencia como suelo no urbanizable de costas, (Asturias y Cataluña) y b) los que crean categorías ad hoc para la ordenación de este ámbito, (Galicia, Cantabria y el País Vasco). Ha de subrayarse que en la medida en que los planes se alejan de la zonificación de la Ley de Costas se incrementa la variabilidad, hasta el punto de designar una misma realidad con distintos nomen iuris, lo que no siempre está justificado por las características propias de los territorios ordenados. 32. Es común la ordenación por manchas debida a la opción de los planes por excluir determinados territorios de su ámbito de aplicación lo cual no siempre está suficientemente justificado. La plani-ficación del territorio ¿a manchas¿ que normalmente alcanzará una anchura de 500 metros medidos desde el límite interior de la ribera del mar, aunque en ocasiones se reduce al encontrarse con otros suelos urbanos o urbanizables. Salvo excepciones, se excluye del ámbito de la ordenación la zona marítimo terrestre y el espacio marítimo, tanto el mar territorial como las aguas interiores y de tran-sición, con la salvedad del PTSOL. 33. Aún cuando se ha avanzado de forma notable, bien que heterogénea en la protección de nuestro litoral merced a los planes litorales aprobados por las distintas CCAA, es conveniente seguir avan-zando hacía una ordenación conjunta de los espacios terrestres y marítimos dada la evidente interac-tividad existente entre ambos medios que exige una planificación global, holística e intersectorial que integre la interdependencia y disparidad de los procesos naturales, la utilización sostenible de los recursos naturales y las actividades humanas. Sin embargo no parece ser éste el camino iniciado, las ¿filtraciones¿ que se vienen produciendo desde el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente parecen ir en otra dirección, más en la línea de dar satisfacción a las demandas de los titulares de propiedades en el dominio público e incrementar las utilidades del dominio público, ¿haciendo compatible la protección del espacio natural con una actividad económica generadora de empleo y sostenible¿. SOBRE EL PLANEAMIENTO TERRITORIAL EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE AN-DALUCÍA 34. La Comunidad Autónoma de Andalucía inicialmente ordenó su litoral a través de las Directrices Regionales del Litoral (Decreto 118/1990, de 17 de abril). A partir de los años 2000 abandona este camino y afronta la ordenación del litoral a través de los Planes de Ordenación del Territorio de carácter Subregionales. Ello ha supuesto pasar de un planeamiento unitario y centrado en los pro-blemas del litoral a un planeamiento fragmentario y heterogéneo, carente de respuestas unitarias por falta de dirección del proceso de planificación, sin que haya diferencias territoriales que lo justifi-que. Ello explica la falta de un criterio unitario en cuestiones tan elementales como la determinación del espacio objeto de ordenación. 35. El Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía ha resultado insuficiente, pues aun cuando ha impuesto algunos criterios de ordenación (como la ruptura de la tendencia a los crecimientos exó-genos a los núcleos rurales existentes; el respeto la protección integral de los ecosistemas litorales; o la elaboración de planes de recualificación turística así como otros relacionados con la agricultura intensiva) ha delegado la definición de las medidas correctoras a los problemas detectados en el li-toral en los planes subregionales. 36. Los planes de ordenación del territorio de carácter subregional registran algunos incumplimien-tos respecto de las Directrices y del planeamiento superior. Aportan pocas novedades para la pro-tección del litoral en sentido estricto, sobre todo si sus previsiones se comparan con las de la LC. Incluso en algún punto suponen un cierto retroceso respecto de las Directrices como lo demuestra la falta de referencia explícita a la protección de ¿la playa¿ en algunos planes o el olvido de las normas de edificación contenidas en las Directrices. 37. La falta de respuestas unitarias de los planes subregionales, a que nos hemos referido, produce efectos tan incoherentes como que haya planes que ordenen el espacio marítimo, mientras que otros lo dejan fuera de su ámbito; el distinto tratamiento a la servidumbre de protección; la escasa aten-ción que se presta a las marismas en la mayoría de los planes; o el distinto tratamiento dado a los nuevos núcleos de población. 38. No se postula un planeamiento unificador que no tenga en cuenta las peculiaridades de cada territorio. Al contrario, entendemos que el planeamiento territorial debe partir de un modelo, éste sí unitario y, desde el mismo establecer propuestas diferenciadas de acuerdo con las singularidades, las características fisiológicas, etc. de los distintos territorios ordenados. 39. De otro lado, ha de resaltarse como hemos pasado de una planificación cuyo principal objetivo era la protección del litoral ante su deterioro y degradación, ya detectado en el año 1991, a fiar, en un primer momento, la protección del litoral a la planificación urbanística y, posteriormente, a un modelo en el que han primado más los intereses económicos, la apuesta por el desarrollo turístico y residencial de nuestro litoral, que su protección. 40. Por ello pueden entenderse fácilmente algunas valoraciones críticas contenidas en informes al Parlamento Europeo o de asociaciones ecologistas. Es el caso del informe de la Comisión de Peti-ciones del Parlamento Europeo, conocido como informe Auken, que aun cuando referido de modo principal a la CA del País Valenciano incluye referencias a nuestra Comunidad Autónoma. De cara al futuro parecería conveniente que se desarrollase la previsión contenida en el POTA sobre la ela-boración de un plan o, como lo designa, un programa regional de ordenación del litoral que, par-tiendo de una vocación clara de protección de este espacio e integrando la experiencia pasada no sólo de las Directrices Regionales sino también de los POT, abordase una política integrada de ges-tión del litoral, en la que se ordenase conjuntamente, a partir de las políticas regionales en materia de ordenación del territorio y medio ambiente, las políticas turística, agrícola, especialmente en lo que se refiere a la agricultura intensiva, hidráulicas y forestales, con un tratamiento conjunto del espacio terrestre y marítimo. SOBRE LA ORDENACIÓN DE LOS ESPACIOS MARÍTIMOS Y LAS AGUAS COSTERAS Y DE TRANSICIÓN 41. En materia de planificación del espacio marino se encuentra todo o casi todo por hacer, espe-cialmente sí, como parece, se pretende crear instrumentos singulares para la ordenación de éstos espacios. 42. No obstante lo anterior, en el contexto de la Política Marítima Integrada se han dado pasos im-portantes. Uno de los instrumentos transversales de la misma es la ordenación de los espacios mari-nos, concebida como un proceso global a través del cual se asignan distintos usos al espacio marino con un enfoque basado en los ecosistemas. La Ordenación del Espacio Marino compete a los Esta-dos, aunque no están obligados e ello. Su perfil jurídico no se encuentra plenamente definido, aun-que prestan singular apoyo los instrumentos ambientales de la Política Marítima Integrada. Éstos, no obstante, ofrecen una respuesta limitada, una planificación en negativo, pues no ordenan con carácter general los usos que puedan realizarse en un espacio determinado, incorporando considera-ciones de orden económico, social y ambiental, sino que se ciñen a consideraciones de orden am-biental que determinan la ordenación Tales instrumentos son las Estrategias Marinas y los Progra-mas de Medidas, previstos en la Directiva Marco sobre Estrategia Marina que condicionaran los usos y actividades que puedan realizarse en los mares europeos. 43. La Ley de Protección del Medio Marino traspone de modo literal la Directiva Europea. Pocas novedades aporta respecto de aquélla, salvo, si acaso, el establecimiento de un régimen de usos que evoca la metodología clásica de distinción de usos del dominio público entre: a) usos compatibles con la naturaleza del dominio público que son libres y gratuitos; b) el uso, la explotación y el apro-vechamiento que puede ser autorizado en virtud de la legislación sectorial aplicable. A ello se añade la regulación de las Red de Áreas Marinas Protegidas de España, como ¿un conjunto de Áreas Ma-rinas Protegidas que operan de manera cooperativa y sincrética, en diferentes escalas de espacio y tiempo, así como niveles de protección, alcanzando así metas ecológicas de forma más efectiva y exhaustiva que los sitios individuales¿. Para la ordenación y protección de las Redes el legislador se cuida de crear un instrumento específico: los planes directores por Red, en lugar de acudir a instru-mentos que han probado su eficacia en el medio terrestre o, incluso, marino y terrestre, como son los PORN y los PRUG. 44. Especialmente confusa ha sido la transposición a nuestro derecho de la Directiva Marco del Agua, pues a diferencia de la normativa en materia de aguas marinas inexistente con anterioridad, la ordenación de las aguas continentales tiene en nuestro derecho una gran tradición. La superposición de la norma europea sobre el entonces vigente Texto Refundido de la Ley de Aguas ha provocado no pocas dudas e importantes debates doctrinales, como el relativo al ámbito territorial de los planes hidrológicos; o la discusión, todavía no resuelta a la vista del proyecto del plan hidrológico del Guadalquivir, sobre los programas de medidas. 45. La referida complejidad, unida a la falta de experiencia de nuestra Administración Hidrológica en la ordenación de los espacios marinos, ha supuesto, con respecto al plan hidrológico del Guadal-quivir, una ordenación de éstos más aparente que real y un programa de medidas que no merece tal nombre, pues no se trata sino de la enumeración de las actuaciones realizadas o previstas por las Administraciones sectoriales en el litoral, sin una valoración de los efectos que dichas actuaciones puedan tener en el logro de los objetivos propuestos. 46. Debe resaltarse el esfuerzo de la normativa, tanto europea como española, por establecer nuevas formas de gobernanza, articulando mecanismos de cooperación y coordinación que, bien empleados, debieran favorecer la elaboración de documentos de planificación de carácter trasversal en los que se integrasen y ordenasen las actuaciones de las distintas Administraciones con competencias en este espacio; así como formulas de participación ciudadana que, aún cuando no resulten novedosas, inciden en un elemento básico en toda planificación espacial como es la implicación de los colectivos y de las personas afectados en la busca de soluciones consensuadas.